Belediyelerde asıl sorun denetim mi, kurumsal yönetim mi?

Söz konusu bilgiler belediyeler üzerinde yeterince denetim olmadığı şeklindeki kamuoyu algısı ile birleşince bu tür yasal düzenlemelerin belediyelerde kamu kaynaklarının kötüye kullanılmasının önüne geçebileceği şeklinde bir kanaatin oluşmasına sebebiyet vermektedir.

Oysa, belediyelerde (ve diğer tüm kamu idarelerinde) kamu kaynaklarının kötüye kullanılması sadece denetim sorunu değil, aynı zamanda kurumsal yönetim zaafiyeti yani kötü yönetim sonucunda ortaya çıkan bir olgudur.

Bu nedenle, belediyelerde denetimin yansırı belediyelerde kamu kaynaklarının kötüye kullanılmasına imkân veren aşağıda açıklanan bazı yapısal problemlere hitap edilmesine fayda bulunmaktadır.

1. Belediyelerde Üst Yöneticilerin Sorumluluğu Net Değildir

5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre belediye başkanının;

- Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek,

- Belediyenin hak ve menfaatlerini korumak,

- Belediyenin taşınır ve taşınmaz mallarını idare etmek,

- Belediyenin gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etmek,

- Belediye ve bağlı kuruluşları ile işletmelerini denetlemek,

gibi görev ve yetkisi bulunmaktadır.

Söz konusu görev ve yetkiler kamu kaynaklarının kötüye kullanılmaması açısından büyük önem taşıyan görev ve yetkilerdir.

Söz konusu görev ve yetkiler dolayısıyla belediye başkanı belediyede olup biten birçok şeyden haberdar bulunmaktadır. Bu bağlamda, belediyelerde kamu kaynağının kötüye kullanılması halinde belediye başkanının sorumlu tutulması gerekmektedir. Ne var ki, belediyelerde belediye teşkilatının yapısı gereği cari iş ve işlemler müdürlükler tarafından icra edildiğinden gerek Sayıştay gerekse Danıştay yargılamalarında belediye başkanının imzası bulunmadığı iş ve işlemlerde belediye başkanı sorumlu tutulmamaktadır.

Söz konusu uygulamanın bir sebebi de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda belediye başkanlarının (üst yönetici) sorumluluğunun sadece siyasi olarak düzenlenmiş olmasından kaynaklanmaktadır.

Söz konusu kanuna göre, belediyelerde üst yöneticiler (belediye başkanları);

- İdarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından,

- Sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden,

- Malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve

- Kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden,

meclislerine karşı sorumludurlar.

Hesap verme sorumluluğunun yüksek olduğu ülkelerden alındığı düşünülen söz konusu yasal düzenleme ülkemizin gerçekleriyle bağdaşmadığı gibi herhangi bir hukuki sonuç da doğurmamaktadır. Zira, ülkemizde belediye meclislerinde çoğunluk genellikle belediye başkanının mensubu bulunduğu partinin meclis üyelerinden oluşmakta olup, vatandaşın belediye meclisi toplantılarına katılma pratiğinin yetersiz ve belediye meclisi üyelerinin kamu kaynaklarının kötüye kullanılması konusunda yeterli farkındalığa sahip olmadığı düşünüldüğünde siyasi sorumluluğunun belediye başkanı üzerinde herhangi bir caydırıcı gücü bulunmamaktadır.

Kamu kaynaklarının kötüye kullanılmaması bakımından hukuki sonuç doğuran tek düzenleme faaliyet raporlarının belediye meclisinin dörtte üç çoğunluğu ile reddedilmesi halinde Danıştay’ın kararı ile belediye başkanının başkanlık düşmesine ilişkin olarak 5393 sayılı Kanunda yer alan düzenleme olmakla birlikte, bugüne kadar böyle bir uygulamaya rastlanmamıştır.

Bu nedenle, ilk olarak 5018 sayılı Kanunda yer alan “Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.” şeklindeki kanun maddesindeki “meclislerine karşı” ibaresinin kanun metninden çıkarılması gerekmektedir.

Aynı şekilde, söz konusu Kanunu’nun 77’nci maddesinde zikredilen, belediyelerde malî yönetim ve kontrol sisteminin zaafa uğradığı, belediye yaygın ve sistematik şekilde yolsuzluk veya kamu zararının ortaya çıkması halinde belediye başkanının yasal olarak sorumlu tutulması yönünde söz konusu kanun maddesinde düzenleme yapılmasının faydalı olacağı düşünülmektedir.

1. Belediyelerde sayı ve nitelik bakımından personel yetersizliği bulunmaktadır

Belediyelerde yeterli sayı ve nitelikte memur bulunmadığından idari iş ve işlemlerinin neredeyse tamamı işçiler ve belediyenin iştiraki şirketlerde çalışan personel tarafından ifa edilmektedir. Bu durum söz konusu personel idari hiyerarşiye tabi olmadığı için hakkında mali, idari ve adli yaptırım uygulanamadığı gerçeği nazara alındığında hesap verebilirlik yönünden ciddi bir sıkıntı oluşturmaktadır.

Belediyelerde memur sayısının yetersiz olmasının başlıca sebebi kadro yetersizliği değil, belediye başkanlarının iş güvencesi işçiler ve belediye şirketi personeline nazaran daha yüksek olan memurlarla çalışmak istememesinden kaynaklanmaktadır. Aynı şekilde, belediye yöneticilerinin bir çoğu belediye başkanlarının bilinçli tercihiyle yöneticilik görevini vekâleten yürütmekte olup, böyle bir durum yöneticinin yeterince dirayetli davranamamasına yol açmaktadır.

Personel sayısındaki yetersizlik kadar belediyelerde birçok işin sınırlı sayıda belli personel tarafından ifa edilmesi yani görevler ayrılığı ilkesine riayet edilmemesi de beraberinde çeşitli suiistimalleri getirmektedir.

Aynı şekilde, bazı belediyelerde belediye personeline yönelik eğitim, görevde yükselme sınavı vb. belediye personelinin niteliğinin yükseltilmesine yönelik çalışmalara karşı belediye üst yönetimin bilinçli bir direnci bulunmaktadır.

Son olarak, belediyelerde resmi olarak belediye personeli statüsüne sahip olmadığı halde belediye başkanına yakın şekilde kamusal görev ifa eden kişiler de bulunmakta olup, yasal olmayan söz konusu durum da kamu kaynaklarının kötüye kullanılmasında ciddi bir risk barındırmaktadır.

1. Belediyelerde ciddi anlamda iç kontrol, planlama, şeffaflık ve kayıt düzeni (kurumsal yönetim) zaafiyeti bulunmaktadır

İç kontrol; bir kurumda yolsuzluk ve usulsüzlüğün meydana gelmemesi, kaynakların verimli kullanılması ve düzgün bir bilgi, belge ve raporlama düzeninin bulunması için önceden alınan tüm tedbirleri ifade eder. Liyakat, görevler ayrılığı prensibi, rotasyon, risk değerlendirme, iç denetim ve etik kurallara bağlılık iç kontrol sisteminin gereklerinden bazılarıdır.

Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme; bir kurumun kaynaklarının belli bir hedefe yönelik olarak disiplin içinde kullanılmasına imkân sağlar.

Şeffaflık; hesap verebilirliğin sağlanması için kamuoyunun bilgilendirilmesini ifade etmektedir. Buna karşın, belediyelerde kamuoyuna açıklanması gereken bir çok bilgi ve belge kamuoyuna açıklanmamaktadır.

Kayıt düzeni; bir kurumun kontrolü altındaki tüm kaynakların kayıtlara alınmasını ifade etmektedir. Ne var ki, Sayıştay raporlarında da belirtildiği üzere belediyelerin sahip bulunduğu birçok taşınır veya taşınmaz mal kayıt dışı vaziyette bulunmaktadır.

Kamu idarelerinde iç kontrol, stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, kayıt düzeni ve şeffaflık 5018 sayılı Kanun ile söz konusu kanuna istinaden yayımlanan ikincil mevzuat metinlerinde ayrıntılı olarak düzenlenmiş ve zorunlu hale getirilmiştir.

Ne var ki, söz konusu zorunluluk herhangi bir yaptırıma bağlanmadığından, belediyelerde (ve diğer tüm kamu idarelerinde) iç kontrol sistemini tesis etmemenin, stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme ile öngörülen amaç ve hedeflerden sapılmasının, kamu kaynaklarının kayıt altına alınmamasının ve kamu kaynaklarının kullanımı ile ilgili olarak kamuoyunun bilgilendirilmesinin herhangi bir sorumluluğu bulunmamaktadır.

Bu nedenle, söz konusu mekanizmalardan beklenen sonuç elde edilmek isteniyorsa bu mekanizmaları kurmamanın idari para cezası vb. mali yaptırıma bağlanması ve kamu kaynaklarının kötüye kullanılmasının söz konusu mekanizmaların tesis edilmemiş olmasından kaynaklandığının tespit edilmesi halinde bundan belediye üst yönetiminin mali ve adli açıdan sorumlu tutulması yönünde yasal düzenleme yapılması gerektiği düşünülmektedir.

Sonuç

Belediyelerde kamu kaynaklarının kötüye kullanılmasının tek sebebi denetim yetersizliği değil, kurumsal yönetim zafiyetidir. Söz konusu zafiyet; üst yönetimin sorumlu tutul(a)maması, sayı ve nitelik bakımından personel yetersizliği, iç kontrol, planlama, şeffaflık ve kayıt düzeni yetersizliği şeklinde kendini göstermektedir. Bu nedenle, söz konusu zafiyet göz ardı edilerek yapılacak yasal düzenlemelerin sorunun çözümüne pek katkı sağlamayacağı düşünülmektedir.